Referendum o promeni Ustava – šta donosi akt o promeni Ustava

Za 16. januar zakazan je referendum o promeni Ustava Republike Srbije na kome će se građani izjašnjavati o referendumskom pitanju koje glasi: “Da li ste za potvrđivanje akta o promeni Ustava Republike Srbije?”

Budući da velika većina građana nije upoznata sa time koje su tačno predložene promene, u ovom tekstu se možete upoznati sa najbitnijim izmenama koje će Vam pomoći u donošenju odluke za koju opciju se opredeliti na referendumu.

Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi

Krajem 2021. godine Narodna skupština je usvojila novi Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi. Jedna od najbitnijih promena tiče se izlaznosti birača na referendum kako bi odluka o referendumu bila punovažna. Ranijim zakonskim rešenjem referendum je smatran punovažnim ako je na njemu glasala većina građana upisanih u birački spisak. Dakle, da bi referendum uspeo, potrebno je bilo da na njega izađe više od 50% građana upisanih u birački spisak, a odluka je donošena većinom od broja izašlih građana.

Novi Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi usaglašen je sa Ustavom i njime je propisano da je obavezujuća ona odluka za koju se na referendumu izjasni većina od ukupnog broja izašlih birača. Dakle, novim izmenama ukida se potrebni cenzus od 50% izlaznosti da bi referendum bio punovažan i odluka se donosi većinom od ukupnog broja izašlih građana. Ovo znači da je teorijski moguće da na referendum izađe ukupno jedno lice koje će svojim glasom doneti odluku koja će biti obavezujuća za sve građane Srbije.

Upravo iz tog razloga je važno izjasniti se na referendumu o promeni Ustava, budući da se ne vidi svrha bilo kakvog bojkota referenduma, jer bojkot neće imati uticaja na rezultate, već se njime isključivo izražava pasivnost i nezainteresovanost za funkcionisanje državnog sistema kojem i sam građanin koji se odluči na bojkot pripada.

Referendumsko pitanje

Pitanje na koje će se građani izjašnjavati sa “Da” ili “Ne”, glasi “Da li ste za potvrđivanje akta o promeni Ustava Republike Srbije?”. Ovako formulisano pitanje je krajnje nejasno većini birača, a autor ovog teksta je kroz razgovor sa ljudima uvideo da ogromna većina građana zapravo i nije upoznata sa suštinskim izmenama, dok je veliki broj upoznat samo delimično, ali nedovoljno da bi mogao opredeliti svoj stav povodom referenduma.

Republička izborna komisija je na adrese građana upisanih u birački spisak uputila vrlo šturo i kratko objašnjenje o tome koje su to promene koje nas očekuju, ali ne zalazeći u suštinu tih promena i tačnu formulaciju novopredloženog rešenja. Pri tome, RIK je u ovom obaveštenju naveo samo razloge koji govore u prilog predloženim rešenjima, ne dopuštajući građanima da sami zauzmu stav o referendumu o promeni Ustava.

Podsetićemo, pre ustavnog referenduma 2006. godine svim građanima je na kućnu adresu dostavljen predlog novog Ustava gde su do detalja mogli da se upoznaju sa predlogom novog Ustava.

Razlog za promenu Ustava

Kao razlog za promenu Ustava, navodi se u potreba za većom nezavisnošću pravosuđa i manjim učešćem izvršne i zakonodavne vlasti u izboru sudija i tužilaca. Neke od predloženih izmena su formalne prirode i tiču se naziva organa, pa je tako predloženo da se Vrhovni kasacioni sud ubuduće zove Vrhovni sud, Državno veće tužilaca bi se preimenovalo u Visoki savet tužilaca, a Republički javni tužilac u Vrhovnog javnog tužioca.

Takođe, predlaže se promena stava 4. Ustava na taj način što bi odnos tri grane vlasti (zakonodavne, izvršne i sudske) počivao na ravnoteži i međusobnom proveravanju , umesto na ravnoteži i kontroli kako je to Ustavom predviđeno. Imajući u vidu da su reči “proveravanje” i “kontrola” sinonimi, stiče se utisak da je ova izmena apsolutno nepotrebna, iako je jasna želja da se dodatno ukaže na nezavisnost sudske vlasti od druge dve grane vlasti.

U svetlu ovih izmena, dolazimo i do suštine i najbitnijih promena o kojima će se građani izjašnjavati na referendumu, a tiču se načina izbora sudija i tužilaca i nadležnosti Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaca. Iako bi se u potrebi za većom nezavisnošću sudske vlasti moglo pronaći neko opravdanje za izmenu načina izbora sudija, ostaje nejasno zašto se predlaže izmena načina izbora tužilaca, budući da tužilaštvo samo po sebi predstavlja organ državne vlasti i isto u svom radu ne može biti nezavisno kao što je to sudstvo, već samo samostalno. Štaviše, predloženim izmenama se tolika pažnja poklanja tužilaštvu da se ono gotovo izjednačava sa sudstvom kao jedan od oblika sudske vlasti, pa bi se čak moglo govoriti o ustanovljavanju javnog tužilaštva kao četvrtog stupca vlasti. Svakako, ovakva razrada tužilaštva kao ustavne kategorije kosi se sa osnovnim načelima tripartitne podele vlasti.

Koje su to najvažnije izmene koje se tiču sudstva i javnog tužilaštva?

Trenutno se izbor sudija vrši na sledeći način: Odluku o izboru sudije koji prvi put stupa na funkciju donosi Narodna skupština među kandidatima koje predloži Visoki savet sudstva sa trajanjem mandata od 3 godine. Nakon ovoga, sudije mogu biti izabrane na trajnu funkciju i to odlukom Visokog saveta sudstva.

Predsednika Vrhovnog (kasacionog) suda bira Narodna skupština na predlog Visokog saveta sudstva i po pribavljenom mišljenju opšte sednice Vrhovnog kasacionog suda i odbora za pravosuđe Narodne skupštine.

Javni tužioci i zamenici javnog tužioca, biraju se na sledeći način: Odluku o izboru zamenika javnog tužioca koji prvi put stupa na funkciju donosi Narodna skupština na predlog Državnog veća tužilaca sa trajanjem mandata od 3 godine. Nakon ovoga, zamenici javnog tužioca mogu biti izabrani na trajnu funkciju i to odlukom Državnog veća tužilaca. Javnog tužioca bira Narodna skupština na predlog Vlade.

Izmenama je predloženo da sudijska i tužilačka funkcija budu stalne, te već prilikom prvog izbora oni bivaju izabrani na trajnu funkciju. Odluku o izboru sudija bi donosio isključivo Visoki savet sudstva, a predsednika Vrhovnog suda bi birao po prethodno pribavljenom mišljenju opšte sednice Vrhovnog suda.

Sa druge strane, izbacuje se institucija zamenika javnog tužioca i daje mu se funkcija javnog tužioca, a dosadašnji javni tužioci bi postali javni tužioci koji rukovode javnim tužilaštvom. Odluku o izboru javnih tužilaca i javnih tužilaca koji rukovode odeljenjem donosi isključivo Visoki savet tužilaca, dok bi Vrhovnog javnog tužioca birala Narodna skupština na predlog Visokog saveta tužilaca glasovima tri petine (veoma čudno rešenje prim. aut.) od ukupnog broja narodnih poslanika.

Iako načelno deluje da ove izmene zaista donose veću nezavisnost pri izboru sudija i javnih tužilaca, upravo iste predstavljaju glavni kamen spoticanja, gde dolazimo do osnovnog problema koji se tiče sastava Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaca.

Sastav Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaca

Trenutno je propisano da Visoki savet sudstva ima 11 članova u čiji sastav ulaze predsednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar nadležan za pravosuđe, predsednik skupštinskog odbora za pravosuđe, kao članovi po položaju i 8 izbornih članova koje bira Narodna skupština. Od tih 8 izbornih članova, šest (dakle većinu) članova čine sudije, a preostala dva člana su istaknuti pravnici sa najmanje 15 godina iskustva u struci od čega je jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta.

Izmenama je predloženo da od 11 članova Visokog saveta sudstva, 6 budu sudije izabrane od strane sudija, a 5 članova bi bili istaknuti pravnici koje bira Narodna skupština. Istaknuti pravnici će se birati glasovima 2/3 svih narodnih poslanika među kandidatima koje predloži odbor za pravosuđe Narodne skupštine, a dovoljno je da imaju 10 godina iskustva u praksi (umesto dosadašnjih 15).

Posebna zanimljivost se ogleda u rešenju koje predviđa da u slučaju da Narodna skupština ne izabere svih pet članova koji spadaju u istaknute pravnike, odluku o izboru donosi komisija koju čine predsednik Narodne skupštine, predsednik Ustavnog suda, predsednik Vrhovnog suda, Vrhovni javni tužilac i Zaštitnik građana, prostom većinom glasova.

U pogledu Državnog veća tužilaca (ubuduće Visokog saveta tužilaca) važeči Ustav propisuje da se isto sastoji od 11 članova u čiji sastav ulaze Republički javni tužilac, ministar nadležan za pravosuđe, predsednik skupštinskog odbora za pravosuđe, kao članovi po položaju i 8 izbornih članova koje bira Narodna skupština. Od tih 8 izbornih članova, šest (dakle većinu) čine javni tužioci ili zamenici javnog tužioca, a preostala dva člana su istaknuti pravnici sa najmanje 15 godina iskustva u struci od čega je jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta.

Izmenama se predviđa da od 11 članova Visokog saveta tužilaca sada svega 5 budu javni tužioci koji se međusobno biraju, četiri istaknuta pravnika koji se biraju na isti način kao i istaknuti pravnici članovi Visokog saveta sudstva, Vrhovni javni tužilac i ministar nadležan za pravosuđe.

U slučaju da Narodna skupština ne izabere istaknute pravnike, isti se biraju od strane komisije koja postupa u istom sastavu kao što postupa prilikom izbora ovih članova u Visoki savet sudstva.

Ovim izmenama advokatura i profesori pravnog fakulteta gube po jedno mesto u Visokom savetu sudstva i Visokom savetu tužilaca, čime prestaju da budu prepoznati kao značajna ustavna kategorija u oblasti pravosuđa, a bez jednog mesta u Visokom savetu tužilaca ostaju tužioci.

Takođe, u Visokom savetu tužilaca, javni tužioci će imati većinu jedino uz podršku Vrhovnog javnog tužioca kog, videli smo ranije, bira Narodna skupštinu tropetinskom većinom. Pored toga, iako se načelno sudijama obezbeđuje većina u Visokom savetu sudstva, predložene izmene Ustava predviđaju da Visoki savet sudstva i Visoki savet tužilaca odluke donose dvotrećinskom većinom svih članova, odnosno, glasovima najmanje 8 članova ovih saveta.

Iako bi se, ne zalazeći u suštinu, moglo govoriti da se izmenama postiže veća nezavisnost sudstva time što se donekle isključuju organi izvršne i zakonodavne vlasti u izboru sudija i tužilaca, potrebno je razmotriti potencijalne pretnje ovakvog rešenja.

Da li predložene izmene predstavljaju pozitivan pomak?

Stiče se utisak da je predloženim izmenama data izuzetno velika moć Visokom savetu sudstva i Visokom savetu tužilaca. Izbor sudija i tužilaca trenutno pada na 250 poslanika Narodne skupštine koji odražavaju volju naroda kao izabrani predstavnici istog čime se postiže poštovanje volje i suvereniteta naroda u izboru sudija i tužilaca. Predloženim izmenama bi 22 člana Visokih saveta de facto postali najuticajnija lica u oblasti pravosuđa, dok bi većinu u Visokom savetu sudstva i 5 od 11 članova Visokom saveta tužilaca činila lica koje nisu izabrali legitimni predstavnici naroda.

Jasno je da sudska vlast mora biti nezavisna, ali isto tako ne može biti otuđena od naroda i ne može samoj sebi predstavljati smisao postojanja. Uostalom, sudije i sude i donose odluke “U ime naroda”. Izborom sudija na predloženi način, umnogome bi se otežalo razrešenje sudija i tužilaca koji ne postupaju u skladu sa zakonom, a jednom izabrani sudija ili tužilac bi vrlo teško bio razrešen, bez obzira na (ne)efikasnost njegovog rada.

Upravo bi iz tog razloga izostao bilo kakav nadzor nad radom sudija od strane naroda ili njegovih izabranih predstavnika, u čije ime oni zapravo postupaju i donose odluke. Postoji velika bojazan da bi formiranje predloženog Visokog saveta sudstva bilo izuzetno pogodno tlo za razvoj korupcije i svojevrsne sudske oligarhije, što bi se posledično prenelo i na sve sudije. Navedeno bi dovelo do potpune otuđenosti sudske vlasti od naroda, te bi sudstvo postalo svrha samom sebi, a ne izraz narodne volje, u čije ime se, barem na papiru, odluke i donose.

Kao promena koju je potrebno pohvaliti ističe se ukidanje institucije zamenika javnog tužioca kojima bi se dodelile nadležnosti koje ima javni tužilac. Ovo predstavlja dobru hijerarhijsku promenu i u praksi će dovesti do pozitivnog efekta, budući da zamenici javnih tužilaca ne bi više morali da se oko svakog bitnijeg pitanja konsultuju sa neposredno nadređenim javnim tužiocem, što je produžavalo trajanje postupaka i dovodilo do nepotrebne opterećenosti poslom rukovodioca organa, odnosno javnog tužioca, već će širi broj ljudi imati veću slobodu u odlučivanju.

Da li je nužna promena Ustava?

U prethodnom periodu smo mogli da vidimo informacije da je promena Ustava neophodna u cilju pridruživanja Evropskoj uniji i daljem nastavku pregovora o pridruživanju. Evropska komisija za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija) je predloženim izmenama dala prelaznu ocenu. Svedoci smo da se ovaj savetodavni organ Saveta Evrope potpuno vaninstitucionalno stavlja u ulogu svojevrsnog kontrolora ustavnosti i zakonitosti akata koji se donose u Republici Srbiji i njihovoj usklađenosti sa propisima EU, iako uloga ove komisije mora biti isključivo savetodavna. U prilog predlogu za promenu Ustava navodi se da je neophodno izglasati ove promene kako bi se smanjio uticaj izvršne i zakonodavne vlasti na izbor sudija što predstavlja jednu od tekovina evropske demokratije. Međutim, da li je to baš tako?

Kako se biraju sudije u drugim državama?

Prethodnih godina slične promene Ustava sprovedene su u zemljama poput Hrvatske, Bugarske i Slovačke gde je stručnim pravosudnim telima poput Visokog saveta sudstva data isključiva moć i sloboda prilikom izbora sudija. Sa druge strane, u zemljama stare evropske demokratije stanje je potpuno drugačije.

Na primer, u Nemačkoj pokrajinske sudije bira telo koja se sastoji od 16 pokrajinskih ministara pravde i 16 članova koje bira Nemački parlament, dok je u pogledu saveznih sudija potrebna i potvrda nemačkog predsednika.

U Ujedinjenom kraljevstvu sudije bira ministar pravde na predlog komisije koju čini 12 članova koje bira Ministarstvo pravde i 3 člana koje biraju sudije, dok određeni broj sudija postavlja monarh na predlog premijera i ministra pravde.

U Francuskoj sudije postavlja predsednik republike, a ministar pravde tužioce i to na predlog sudskog saveta čiji je sastav takav da sudije i tužioci nemaju prevagu u odlučivanju.

U Belgiji sudije postavljaju monarh i Vlada na predlog saveta čije članove bira parlament.

U Švajcarskoj sudije bira parlament. Bitno je napomenuti da je pre manje od dva meseca u Švajcarskoj sproveden referendum sličan našem, na kom su građani odlučivali da li žele da izbor sudija i dalje bude poveren parlamentu ili žele da isto bude u nadležnosti stručnih tela sličnim našem Visokom savetu sudstva. Gotovo dvotrećinskom većinom, narod Švajcarske je odlučio da želi da sudije i dalje bira parlament.

Slična rešenja ovima možemo naći u pravnim sistemima Švedske, Holandije i drugih zapadnoevropskih zemalja.

Jasno je, dakle, da u svim najrazvijenijim evropskim zemljama izbor sudija se gotovo isključivo vrši narodnom voljom, i to posredstvom izabranih predstavnika izvršne ili zakonodavne vlasti.

U jednom izveštaju iz 2007. godine, Venecijanska komisija, bez imalo zadrške, navodi da se ovakav metod izbora sudija pokazuje kao sasvim dobar u zemljama gde postoji ustanovljena sudska tradicija, dok je u zemljama tzv. “nove demokratije”, odnosno bivšim socijalističkim zemljama, potrebno osnovati stručna tela koja će imati isključiva ovlašćenja u postavljanju pravosudnih organa. Zanimljivo je stanovište da se jedan sistem pokazuje kao veoma uspešan u tradicionalno demokratskim državama, a da se istovremeno nameće potpuno drugačiji sistem u državama koje treba da dostignu stepen pravne sigurnosti i razvijenosti ovih država, pa je nejasno zašto se to ne bi učinilo kroz dokazano dobre i uspešne sisteme?

Da li su predložene izmene dobre po pravosuđe Srbije?

Kratko i jasno – NE! Građani Srbije će na referendumu morati da odluče da li žele da im pravosuđe bude ustrojeno poput hrvatskog, slovačkog i bugarskog ili poput nemačkog, švajcarskog, britanskog ili belgijskog.

Očigledno je da se predloženim izmenama pogrešno poistovećuju pojmovi kontrole i uticaja. Iako pravosuđe mora biti nezavisno od bilo kakvog spoljnog i unutrašnjeg uticaja, ono mora biti pod kontrolom naroda. Ova kontrola je po važećem Ustavu posredna i ostvaruje se preko najvišeg reprezentativnog tela naroda – Narodne skupštine i izvršne vlasti koju biraju izabrani predstavnici naroda.

Uostalom, sudska vlast je i plaćena iz budžeta države koji predlaže izvršna vlast, a usvaja ga zakonodavna vlast, a zarade sudija se isplaćuju u visini koju ove dve grane vlasti svojim aktima odrede, pa se ni u jednoj raspravi ovo pitanje ne poteže kao potencijalna opasnost na nedozvoljenu kontrolu i uticaj druge dve grane vlasti na rad sudova.

Predloženim izmenama gubi se ravnoteža tri grane vlasti i sudska vlast se postavlja iznad zakonodavne i izvršne, kao samodovoljni i nedostižni ideal, nezavisan od građana kao nosioca suvereniteta jedne države. U slučaju usvajanja predloženih izmena sudska vlast više neće proizilaziti iz tog narodnog suvereniteta i njegove volje, već će potpasti isključivo pod kontrolu Visokog saveta sudstva u kojoj će većinu činiti sudije.

Predloženim izmenama sudstvo postaje nezavisno jedino od naroda, ali ne i od raznih interesnih grupa. Primera radi, na veb sajtu Visokog saveta sudstva se otvoreno govori o partnerstvu sa USAID-om, agencijom američke savezne Vlade. Takođe, članovi radne grupe za izradu akta o promeni Ustava su bili predstavnici nevladinih organizacija Društva sudija Srbija i Udruženja tužilaca Srbije, na čijim veb sajtovima se uočava da su isti finansirani od strane američkih, norveških, holandskih, britanskih i drugih zapadnoevropskih ambasada, kao i Fondacije za otvoreno društvo osnivača Džordža Soroša. Koji je interes ove fondacije i stranih ambasada da u Srbiji budu sprovedene ustavne promene u oblasti pravosuđa i da li je takvo pravosuđe slobodno od uticaja onog ko ih finansira?

Usvajanjem akta o promeni Ustava doživeli bismo sudbinu da izbor sudija bude kao prijemni ispit na dramskim fakultetima gde je javna tajna da su deca glumaca, u ovom slučaju deca sudija u prednosti u odnosu na druge kandidate, čime ćemo stvoriti naslednu funkciju sudije, a kasnije i naslednu funkciju člana Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaca. Da li ćemo dozvoliti da dođemo u situaciju da o razrešenju sudije, ma koliko nezakonitosti u njegovom radu bilo, odlučuju isključivo druge sudije koje će vršiti kontrolu njegovog rada? A poznato je da, narodski rečeno, vrana vrani oči ne vadi.

Autor teksta je advokat Miloš Igić. Stanovišta izražena u ovom tekstu su mišljenja autora, a ne nužno ostalih advokata i advokatskih pripravnika advokatske kancelarije i isti ne mogu biti pozvani na odgovornost za izraženo mišljenje autora.